[이슈분석: 국채 발행] 국채와 경제 성장의 관계

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국가는 현금을 시장에 풀어 유동성을 늘리기 위해 (확장 재정을 위해) 국채를 발행한다. 경제 뉴스를 보다 보면 민생회복지원금을 지급한다던가 아니면 국가가 사용할 돈이 부족해서 추가적인 국채를 발행한다던가 하는 등의 뉴스를 본 적이 있을 것이다. 하지만 이처럼 국채를 발행하는 뉴스를 보면 '포퓰리즘이자 결국 우리가 나중에 갚아야 하는 부채다.'라는 부정적인 의견과 '어차피 결국 쓰게 되는 돈인데 뭐가 걱정이며 경제를 살릴 수 있지 않느냐'와 같은 긍정적인 의견으로 나뉘게 되는 것을 어렵지 않게 볼 수 있다.

그렇다면 국가는 왜 국채를 발행하는 것일까 ? 국채가 정말 결국 우리가 갚아야 할 부채의 양을 증가시키기만 한다면, 국채는 절대 발행해선 안 되는 것 아닐까 ? 반대로, 국채를 발행하면 국가 경제가 무조건 성장한다면, 국채는 어떤 상황이 됐든 항상 빵빵하게 찍어내는 게 좋은 거 아닐까 ? 국가가 국채 발행을 통해 달성하고자 하는 목적에는 무엇이 있는지 그리고 국채 발행이 가져오는 장단점은 무엇이 있는지에 대해 살펴보도록 하자.

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국채가 뭔데 ?

간단한 정의를 이야기하자면 ✅ 국가(정부)가 돈을 조달하기 위해 발행하는 부채이다. 조금은 다른 말로 표현하자면, 정부가 미래의 세입을 담보로 발행하는 채권이라 볼 수 있다. 그렇기 때문에 국가의 신용도가 전제되어야만 발행이 가능한 것이다. 일단 국가가 국채를 발행하게 되면 시장에서 개인, 투자기관, 금융기관, 기업 등이 국가의 부채를 매수한다. 국채의 만기는 짧게는 한 달에서 길게는 50년에 달하는 기간으로 설정되어 발행되는데, 발행 기간은 국가마다 상이하다. 예를 들어 한국의 경우에는 최소 1년에서 최대 50년을 만기로 설정하여 발행하지만, 미국의 경우에는 4주, 13주부터 길게는 30년을 만기로 설정하며 발행하고 있고 최근에는 50년과 100년을 만기로 하여 발행하는 것을 고려하고 있다. (오스트리아는 이미 100년물 국채를 발행했음) 

 

 

국채를 발행하는 이유는 ?

국가는 일반적으로 1년 동안의 예산을 정하고 그 비용을 어떻게 사용하겠다는 계획을 세워 그에 따라 집행한다. 이 예산은 보통 세금이나 기금(연금, 보험 등) 수입 등으로 이루어져 있는데, 사실상 세금이 거의 대부분의 비율을 차지하고 있다. 실제로 한국의 경우 2023년 총 수입인 574조원 중 344조원이 세금으로 이루어져 있었다. (이마저도 세수 결손에 따라 덜 집계된 것이다.)

지표서비스 | e-나라지표

일반적으로는 한 국가가 1년 동안 벌어들일 수입 안에서 예산을 짜고 그 예산을 집행하는 것이 맞는 것 같지만, 실제로 국가들이 운영되는 모습을 보면 절대 그렇지 않다. 2024년 대한민국의 총 수입(국세 수입 등)은 612조원(4,330억 달러)였지만 총 예산은 656.6조원(5,035억 달러)으로 약 44조원의 재정 적자를 발생시켰다.

그렇다면 국가는 왜 세금으로도 충당되지 않는 예산안을 계획하고 빚을 져가면서까지 지출을 늘리고자 하는 것일까 ? 일단 통화량의 측면에서 국채 발행을 바라보면 된다. 기본적으로 1️⃣ 국채는 민간의 자금을 정부가 끌어모아서 2️⃣ 공공 인프라를 건설하거나 우리나라가 주도권을 가져야 하는 산업을 육성하는 데 사용하거나 복지를 확대하거나 하는 데에 사용하고 3️⃣ 이 과정에서 대규모의 자금이 민간 → 정부 → 기업(기업에 투자하므로) → 개인(기업으로부터 급여를 받으므로) → 정부(개인으로부터 세금을 받으므로)와 같은 경로로 흘러가면서 화폐의 승수효과가 발생하게 된다.

이 승수 효과는 정부(또는 기업이)가 1원의 돈을 사용했을 때 GDP를 얼만큼 늘릴 수 있는가에 관한 개념으로, 2017년 한국조세재정연구원에 따르면 대한민국의 재정지출 승수는 2013년에서 2015년, 3년 동안의 누적된 값이 0.513이었다. 다시 말해, 정부가 총지출을 1조원을 늘렸을 때 GDP는 5,130억원이 증가한다는 것이다. 승수 효과와 관련하여, 조세재정연구원의 보고서에 따르면 정부가 재정을 사회복지나 보건 등 민간에 정부자금을 단순히 이전하는 형태로 사용하는 지출에 비해 공공질서나 안전, 국방 및 지역개발 등 정부 투자의 형태로 정부지출의 승수효과가 상대적으로 컸다. 지출 방식이 아닌 경제 상황과의 관계를 살펴보자면, 경기 침체 시기일 때 이루어지는 국채 발행이 더 높은 승수 효과를 가진다.

이렇듯 국채를 발행하는 이유는 연간 예산에 못미치는 수입을 보전하기 위한 1️⃣ 재정 적자 보전의 측면, 공공 인프라 및 산업 육성등 정부 투자 형태의 지출을 통한 2️⃣ 경기 부양 측면, 이 과정에서 발행하는 승수 효과를 통한 3️⃣ GDP 증대 등이 있다.

앞서 살펴봤듯 국가는 하나의 예산 사용 계획을 짜고 그에 따라 집행하기 때문에 경기 부양 측면에서 사용된 지출은 곧 정부의 정책 진행 방향과 일치하게 되는데, 이 과정에서 정책이 성공하느냐(=정부 지출이 효과적이었느냐)에 따라 이것이 또 다른 세수(새로운 산업의 성장으로부터 발생하는)를 발생시키기도 한다.

 

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국채 발행이 경제 성장으로 이어지는 경로

국가의 경제를 성장시키고 저하시키는 데에는 수많은 요인들이 있겠지만, 그 중 하나가 바로 '정부 지출'이며 이 정부 지출 규모를 늘리는 데에 일조하는 것이 바로 국채의 발행이다. 간혹 국채를 발행한다고 하면 개거품을 물고 쓰러지는 사람들이 있는데, 재정 건전성을 낮추고 결국 미래 세대의 세부담을 늘린다는 우려로부터 출발하는 반응이기 때문에 이해가 가지 않는 것은 아니다. 하지만 이번 게시글에서는 국채 발행이 경제 성장에 어떠한 경로를 통해 영향을 미치는지 살펴보고자 한다.

앞서 이야기했듯이, 먼저 1️⃣ 정부가 국채를 발행하고, 2️⃣ 시장(기업, 기관, 개인 등)에서는 이 국채를 매입하여 정부에 자금을 공급한다. 그 후 정부는 이 자금을 활용하여 3️⃣ 사회 인프라를 건설하거나 고용을 창출하거나 연구개발 등에 사용하는데, 4️⃣ 이 과정에서 정부가 투자한 부문에서의 자금(소득 및 소비 등)이 증가하게 된다. 5️⃣ 정부의 투자가 진행된 여러 가지 부문에서의 자금 증가들이 모여 국가 경제를 부양시키고, 6️⃣ 활성화된 경제의 결과로 세수가 증가하게 되어 국가는 사용한 비용의 일부를 거두어들일 수 있고 7️⃣ 증가된 세수는 새로운 투자에 다시 사용되거나 추가적인 국채를 발행하기 위한 자금줄이 되기도 한다.

물론 동일한 국채의 발행이라 하더라도 경제의 상황에 따라서, 그리고 시장의 반응에 따라서 각기 다른 효과를 낳긴 하지만 기본적으로 국채의 발행이 경제에 긍정적인 영향을 미치는 경로는 위와 같다. 하지만 국고채의 발행을 통한 정부 지출이 경제 성향에 영향을 미친다고 해서 국채를 무한정으로 발행하게 되면 경제도 마냥 성장하기만 할까 ? 그건 분명 아니다. 그렇다면 국채 발행의 적정 수준이라는 기준치가 존재할까 ? 

 

 

IMF와 OECD의 국채 발행 권고 기준

일반적으로 '국채 비율'은 정부 부채를 GDP로 나눈 값을 의미하는데, IMF와 OECD 모두 이 데이터에 대해 정확히 몇 % 이하를 유지하도록 하는 일률적인 기준치를 두고 있는 것은 아니고 '국가별로 각기 다른 상황에 처해있으니 국가별로 각기 다른 기준치를 두고 관리하십시오.'에 가깝다. 그도 그럴 게, 향후 세수가 증대될 것으로 예상되는 국가와 감소할 것으로 예상되는 국가의 향후 국채 비율은 다른 것이 상식적이고 합리적이다. 

또한 경기 침체 등과 같은 경제 위기 시에는 일시적이고 단기적인 재정 확대를 통해 유연하게 대응하는 것을 권장하면서도, 결국 장기적으로는 재정 건전성을 회복시킬 것을 권고하고 있기도 하다. 다시 말해, 국채 발행에 있어서 가장 중요한 것은 ✅ '지속 가능성(Sustainable)'이라는 것이다.

IMF의 경우에는 (2010년 연구 자료긴 하지만) 선진국에 대해서는 60%~70% 이하의 국채 비율을 유지하는 상태에서 국채를 발행할 것을 권장하고 있으며 신흥국에 대해서는 40%~50% 정도가 안전하나 경제적 상황에 따라 달라질 수 있다는 연구 결과를 발표했다. (Finding the Tipping Point - When Sovereign Dept Turns Bad, Mebmet Carner, July 2010.) OECD의 경우에도 마찬가지로, '적정 부채 수준은 국가의 재정 정책, 경제 성장률, 인구 구조 등 다양한 요인을 종합적으로 고려해야 하며 획일적인 기준치를 제시하는 것은 부적절하다.'는 입장과 함께 일률적인 국채 기준을 제시하지 않고 있으며 지속 가능성을 토대로 한 국채 발행을 권고하고 있다. 그럼에도, OECD는 국채 비율이 60% 이하인 경우에는 '안전한 수준'으로 보며 60%~90%는 어느 정도의 위험성이 있는 것으로, 그리고 90% 이상인 경우에는 고위험으로 보기도 한다. 

위의 표를 보면 알 수 있겠지만, OECD 주요국 중 한국과 호주의 경우에만 60% 이하의 수치를 유지하고 있으며 그래프에는 나오지 않았지만 현재 OECD 평균 국채 비율은 83%로 OECD의 기준에 따르면 어느 정도의 위험성이 있는 수준에 놓여 있다. 그 중 일본의 경우에는 높은 수준의 국채 비율을 유지하며 COVID-19 팬데믹 시기(2020년)에는 264.8%의 국채 비율을 기록하기도 했다.

하지만 OECD 주요국 중 2020년을 기점으로 한국이 다른 국가들과 보이는 차이점이 있다면, 코로나 펜데믹 시기에 급격하게 늘어난 국채 비율이 감소하지 않고 오히려 증가하고 있다는 것이다. 

아래는 한국의 GDP 규모와 비슷한 규모를 가진 국가들의 국채 비율을 정리한 표다. 국채 비율이 국가에 따라 각기 달리 설정되어야 한다는 점을 고려했을 때, 비슷한 GDP 규모의 국가들과 비교하면 한국은 비교적 안정적인 수준에 놓여져 있다.

더 나아가, 앞으로 한국의 국채 비율이 다른 선진국과 비슷한 수준(OECD 평균 이상)으로 상승하기 위해서는 한국의 GDP 규모를 늘릴 수 있는 방안(AI 산업에서 혁신적인 아이디어를 내놓는다거나 하는 등)을 찾고 계속해서 혁신과 도전을 통해 나아가야 한다. 그래야 우리나라가 다음 연도의 세수입을 담보로 국채 시장에서 더 높은 이점을 갖게 되고, 안정적인 국채 비율을 유지하면서 더 많은 국채를 발행하고 그를 토대로 더 많은 경제 성장을 이룩해낼 수 있다.

 

 

국채 발행의 부작용

그럼에도, 국채 발행은 항상 신중하게 진행되어야 한다. 국채 발행은 '확장 재정을 통한 경제 성장을 이룩해낼 수 있다.'는 긍정적인 표면 뒤에는 경제 붕괴라는 또 다른 이면을 갖고 있기 때문이다. 국채 발행이 시장의 금리를 높이고 재정 건전성을 해칠 수도 있다는 모든 걱정들을 다 차치하고도, 많은 사람들이 국채의 발행에 대해 경각심을 갖고 부정적인 의견을 갖는 데에는 다 이유가 있다. 국채 발행에 대한 부정적 의견은 '우리도 그렇게 될 수 있다는 걱정'으로부터 출발하며, 이 역시 국가를 생각하는 마음에 나오는 의견이니 그들의 의견 역시 묵살하여서는 안 된다. 걱정의 포인트가 국가의 '성장'이냐, 국가의 '존망'이냐에 따라 다른 것 뿐이다.

멀지 않은 과거, 2015년으로만 가더라도 국채를 무분별하게 발행하던 그리스가 국가 채무위기를 겪고 IMF에 구제금융을 요청하기도 했다. 이 때 당시 그리스의 국채 비율은 2009년 127%에서 2010년 146.2%, 2011년 172%로 급격하게 치솟았고, 이후 2015년에는 181%의 부채 비율을 달성하며 국가 부도(=채무 불이행)를 선언하기도 했다. 이후 IMF에 구제금융을 신청하며 겨우겨우 유지해오고 있는 그리스의 국채 비율은 2020년 COVID-19 팬데믹 이후 213%를 기록했고, 이후 2025년 예상치는 155%로 여전히 OECD 국가 중 높은 축에 속한다. 2012년 그리스 채권 금리는 40%대까지 치솟았을 정도로 위기를 겪었지만, 2024년 기준으로는 3%~4% 수준으로 안정되었고 신용등급 전망 역시 '안정적'에서 '긍정적'으로 상향되며 조금은 안정적으로 돌아오고 있는 상황이다.

(좌) 그리스 국채 비율 및 물가 상승률 추이(2009~2025) / (우) 베네수엘라 국채 비율 및 물가 상승률 추이(2009~2025)

2019년 기준 약 50만%(IMF 추산)의 물가상승률을 기록했던 베네수엘라 역시 물가 상승률이 지속적으로 높아지는 동시에 재정 적자가 누적됨에 따라 수많은 양의 국채를 발행했으나, 국채를 통해 물가 상승률을 안정시키지 못하고 국채만 발행한 꼴이 되며 화폐 가치가 급락하는 상황을 맞이했었다. 베네수엘라의 물가 상승률은 2014년 69%에서 2015년 181%(국채 비율 53%)를 기록하였고 물가를 잡기 위해 국채를 대량으로 발행한 2018년에는 국채 비율이 161%까지 치솟았으나 약 13만%의 물가 상승률을 기록하며 겉잡을 수 없는 경제 붕괴를 맞이했다. 베네수엘라의 국채 비율은 2020년 COVID-19 팬데믹 이후 304%를 기록했으며, 이후 2025년 예상치는 135%로 여전히 높은 수준에 위치한다.

그리스와 베네수엘라를 통해 확인할 수 있는 점은, '무분별한 국채 발행은 경제 붕괴를 불러온다.'는 점이다. 하지만 우리는 앞서 살펴본 도표에서 국채 비율이 비이상적으로 높은 국가를 하나 볼 수 있었는데, 바로 일본이다. 일본의 국채 비율은 코로나 팬데믹 직후인 2020년 기준 266%로 그리스의 213% 보다도 높은 국채 비율을 가지고 있었는데, 다른 국가들은 국채 비율이 급격하게 증가했던 점과 대조적으로 일본의 국채 비율은 항상 점진적으로 증가해왔다. 

그렇다면 왜 일본은 높은 국채 비율을 유지하고 있음에도 불구하고 그리스와 베네수엘라처럼 물가가 폭등하거나 국채 금리를 안정시킬 수 없는 상황까지 처하지 않는 것일까 ? 가장 근본적으로 ✅ 일본의 국채 중 90%는 자국민이 소유하고 있기 때문이다. 그리스의 국채는 거의 대부분이 해외 금융기관과 해외 투자자들이 보유하고 있었는데, 이 상황에서 그리스의 재정이 어렵다는 소문이 돌자 대규모의 물량이 시장에 쏟아져 나오며 국채 금리가 급락했고 이에 따라 위기를 벗어나지 못했다. 하지만 일본의 경우에는 상당한 물량을 자국 기업과 자국 개인들이 보유하고 있기 때문에, 일본이 높은 국채 비율을 유지하더라도 국가가 부도날 가능성은 없다고 보는 것이다.

또한 수입 측면에 있어서도, 그리스는 국가 GDP의 20%, 전체 고용의 25%가 관광업에서 나올 정도로 국가가 관광업에 많이 의존하고 있는 만큼 경기가 침체되며 여행객이 줄어듦에 따른 타격이 크다. 베네수엘라의 경우에도 국가 GDP의 25%~30%, 국가 전체 수출 중 90%를 석유에 의존하고 있을 정도로 석유 산업 원툴로 살아왔는데, 유가가 폭락함과 동시에 국채를 상환할 수 없게 되며 화폐 가치가 급락했고 그 결과로 겉잡을 수 없는 인플레이션을 경험하게 된 것이다. 하지만 일본의 경우에는 (물론 관광업이 차지하는 비중이 있긴 하겠지만 근본적으로는) 국내 경제의 구조적 안정성과 자국 통화에 대한 신뢰가 강했기 때문에, 경기 침체가 장기화되었음에도 불구하고 심각한 인플레이션이나 채무 위기로 이어지지 않을 수 있었다.

 

 

마치며,

반도체로 먹고 산다는 대한민국의 GDP 구성은 어떨까 ? 2024년 기준 제조업이 전체 GDP 중 25.6%를 차지할 정도로 높은 비중을 차지하고 있으며, 서비스업이 전체 GDP 중 58.4%를 차지하고 있다. 하지만 디테일하게 반도체만 놓고 본다면 전체 GDP 중 4.6%를 차지하며 그 다음으로 높은 비중을 차지하는 것이 자동차 업종(GDP 중 2.2%)이다. 그렇다면 서비스업종은 어떨까 ? 서비스업종 역시 도소매업이 전체 GDP 중 8.1%, 운수업이 3.6% 등으로 하나의 산업이 높은 비중을 차지하지 않고 있고, (그리스의 관광업이 GDP 중 20%를 차지했던 점을 참고) 베네수엘라처럼 물가상승률이 극단적으로 높지도 않다(2024년 기준 2.4%).

그렇다고 해서 국채 비율이 높은 것도 아니며(2025년 예상치 58.2%로 추정), 국채 중 외국인 보유 비율이 일본보다야 낮지만 자국민 보유 비율은 2025년 5월 기준 약 77%(국민연금의 채권 비중 감소와 더불어 외국인의 채권 비중이 증가하는 중)로 높은 편에 속한다. 미국의 경우 자국민이 보유하는 비중은 2010년 67%에서 2024년 55%까지 감소했고, 유럽의 경우에도 2010년 60%대에서 2025년 55%까지 감소했으며, 호주와 캐나다 역시 각각 2010년 60%, 80%에서 2025년 50%, 65%로 감소했다.

이렇듯 국채 보유 비율에 있어 전세계적으로 외국인 보유 비중이 늘어나는 상황이며 우리나라 역시 마찬가지긴 하지만 그럼에도 여전히 일본처럼 높은 자국민 보유 비율을 자랑하고 있다. 

물론 부채를 늘리는 것이 부담으로 느껴질 수도 있겠지만, 우리는 아직은 건전한 국채 비율을 유지하고 있는 것이 사실이다. 우리나라는 2025년에 이미 국고채 발행의 한도를 210.8조원으로 설정했다. 그 금액이 큰 금액처럼 보이고 국가의 재정 건전성을 떨어뜨리는 것처럼 보일지라도, 우리나라의 GDP 역시 매년 증가하는 추세라는 점을 고려했을 때 동일한 국채 비율을 유지하더라도 국채 발행액은 매년 증가할 수밖에 없다. 다만 그 과정에서 세수 결손이 일어난다거나 하는 등의 이슈가 있음에도 국고채를 한도까지 발행한다면 문제가 되겠지만, 그렇지 않은 이상 국채 비율을 유지하며 국고채를 발행하는 건 문제라고 볼 순 없을 것이다.

 

 

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